Ontsporende mega overheidsprojecten, wordt het ooit beter?

Dr. P.M. Storm, em. Hoogleraar Bedrijfs- en Bestuurskunde, Open universiteit

 

Het FD presenteerde op 20 mei jl. een interessant overzicht betreffende zes hoofdpijn dossiers van mega infrastructuur overheidsprojecten. In de weken daarna verschenen enkele updates over tegenslagen in het Zuidasdok project en in het Botlekbrug project. De laatste is een nakomertje waarvan menig lezer zal hebben gedacht: ‘Dat A15 project is toch al lang afgerond?’ Nee dus. De ellende van een mega project kan nog lang na-ijlen, zoals sommige van de betrokken bouwbedrijven in hun financiële rapportages laten blijken. Deze niet aflatende stroom van berichten over tegenslagen roept de vraagt op: ‘Zal het ooit beter worden?’ Het FD laat deze vraag, begrijpelijkerwijs, open. Mijn antwoord is: Nee, dat zal het niet, tenzij de betrokken partijen tot het inzicht komen dat de problemen die zij in deze mega projecten tegenkomen nimmer binnen elk project afzonderlijk opgelost kunnen worden. En dat is wat er steeds wordt geprobeerd: voorkomen dat het mis gaat door per project naar oplossingen te zoeken. Die worden niet gevonden omdat de krachten die zo’n mega project sluipenderwijs naar de afgrond duwen de context van het project overstijgen én omdat deze krachten niet los van elkaar opereren, maar elkaar versterken.

Om welke krachten gaat het? Laten we eerst eens kijken naar de factoren die het FD in haar berichtgeving centraal stelt: (1) de kostenramingen kloppen niet omdat de risico’s groter blijken te zijn dan verwacht, (2) de hoge kosten van het maken van een concurrerende aanbieding kunnen niet worden gedeeld tussen de aanbieders; wie de opdracht niet binnen haalt –dat is de meerderheid van de aanbieders- moet een fors bedrag afboeken, (3) het gewicht dat de dominante vrager -Rijkswaterstaat- toekent aan de prijs bij de selectie van een aanbieder overschaduwt de andere selectiecriteria. Deze krachten opereren niet los van elkaar, zoals de analyse door het FD terecht laat zien. Het verband tussen deze krachten ziet er ongeveer zo uit: dat niet alle denkbare risico’s worden meegenomen in de aanbieding komt omdat de aannemers weten dat de prijs een grote rol speelt; zij proberen zo scherp mogelijk te calculeren, terwijl zij tegelijkertijd de kosten van het ontwikkelen van oplossingen voor de complexe problemen, die in de projectopgave verscholen liggen, zo laag mogelijk proberen te houden. Als dit alles was wat er speelt dan zou het niet zo moeilijk zijn om het fenomeen van de steeds terugkerende tegenslagen een halt toe te roepen of tenminste te matigen. Een matigende oplossing, bijvoorbeeld, zou kunnen zijn om niet één maar twee aanbiedingen te voorselecteren en daaruit, door middel van loting, een definitieve keuze te maken. Het effect daarvan is dat ook een hogere prijs een kans maakt, hetgeen de neiging om zo scherp mogelijk te calculeren enigszins zal matigen. Andere oplossingen -verander de wegingen- zijn evenzeer denkbaar.

Helaas spelen er meer krachten dan de hiervoor genoemde. Deze andere krachten overstijgen de context van een enkelvoudig project en reduceren de kans dat een mega project zo goed beheerst zal worden als de belastingbetaler zou mogen verwachten. Een belangrijke factor, zo meen ik, is dat opdrachtgevers als Rijkswaterstaat steeds meer verwachten dat de markt innovatieve oplossingen bedenkt terwijl het vermogen van de marktpartijen om dergelijke innovaties te ontwikkelen en te testen nauwelijks is toegenomen. Aannemers beschikken niet over de reserves -in tijd, geld, kennis en capaciteit- om zich terdege te kunnen prepareren op een tender die betrekking heeft op een complex project dat zich over een lange periode zal uitstrekken. Tezelfdertijd kunnen zij het zich niet permitteren om -ondanks de dappere geluiden die het tegendeel suggereren- aan de kant te blijven staan. Daarmee is een deadlock situatie ontstaan die er toe leidt dat menig tender proces deels het karakter van een pokerspel heeft. Deze deadlock kan pas opgeheven worden wanneer men onderkent en aanvaardt dat beheerste toepassing van nieuwe technieken tijdens een grootschalig uitvoeringsproject niet mogelijk is.

Een tweede factor is dat het in mega projecten niet alleen gaat om technische uitdagingen maar ook om allerlei andere -vaak even kostbare en tijdrovende- zaken. Elon Musk kan naar hartenlust en zo lang zijn portemonnee het toelaat, experimenteren met raketten. Wie het interesseert kan er naar kijken op Youtube. Je kunt er een mening over hebben, maar je ermee bemoeien is uitgesloten. Dat geldt niet voor openbare infraprojecten. De inspanningen die nodig zijn voor conditionering van de omgeving, voor draagvlak ontwikkeling onder omwonenden en voor het managen van verkeersstromen tijdens uitvoering zijn soms immens. Rijkswaterstaat neemt die deels voor haar rekening maar verwacht ook daarin steeds meer dat de aanbieder de zorgen en risico’s op zich neemt. Waar andere ondernemingen wereldwijd zich steeds meer laten leiden door het principe ‘schoenmaker blijf bij je leest’, zijn bouwbedrijven huns ondanks terecht gekomen in branchevreemde activiteiten. Deze ontwikkeling beperkt hun effectieve innovatie vermogen nog verder. En ook hierin is men gedwongen om te experimenteren in de uitvoering. Een kostbare en riskante zaak.

Een ander aspect van deze tweede factor betreft het management & organisatie vraagstuk. Het is voor menigeen al een fikse uitdaging om de bouw van een eigen huis op het afgesproken tijdstip gerealiseerd te krijgen. Voor het organiseren en managen van een mega infraproject is dit doel -op tijd en binnen budget- nagenoeg onmogelijk. Ten eerste bieden de wereldwijd toegepaste projectmanagement standaarden -zoals de PMBoK- niet de specifieke oplossingen die nodig zijn voor dergelijke projecten. Deze standaarden gaan er bijvoorbeeld van uit dat een project gestuurd kan en moet worden vanuit één opdrachtgever. Elders heb ik beschreven hoe dit principe in het geval van de Noord/Zuidlijn de ‘root cause’ van veel ellende is geweest (Storm, 2018). Ten tweede hebben deze projectmanagement standaarden geen wettelijke borging. Executives van ondernemingen weten dat zij niet met een natte duim kunnen roepen wat de netto winst van hun onderneming is. Doen zij dat wel dan wacht hen een beschamende tocht naar de civiele rechter of, in extreme gevallen, de strafrechter. Opdrachtgevers van projecten – de project executives- kunnen roepen wat zij willen. Het begrip ‘voortgang’, dat essentieel is in projectmanagementland, kent geen enkele wettelijke grondslag. Ten leste is de facto situatie in veel mega projecten zo dat de betrokken projectmanagers worden ingehuurd voor ‘de klus’. Dat is niet zondermeer een probleem -het zijn doorgaans ervaren mannen en vrouwen- maar wat wel een probleem is, is dat voetstoots wordt aangenomen dat deze professionals zonder voorbereiding en training in staat en bereid zijn om een harmonieuze en eendrachtige integrale projectorganisatie te vormen. Een naïeve fictie. Onze beroemde legeraanvoerders, de prinsen Maurits en Frederik Hendrik, konden de Spaanse furie bedwingen. Niet omdat zij over meer menskracht beschikten, niet omdat hun soldaten tot hun vaste krachten behoorden, maar omdat zij het vernuft hadden om nieuwe organisatievormen te ontwikkelen en om hun tijdelijk ingehuurde soldaten te trainen in het toepassen van die nieuwe vormen voordatzij ten strijde trokken. Voor de toepassing van een dergelijk elementair principe is er weinig of geen ruimte in de meeste projecten en vooral niet in mega projecten. Het leidende principe is daar nog steeds: laten we vast beginnen, dan verliezen we geen tijd.

Terug naar het begin. Het zal niet beter worden, tenzij… Tenzij alle betrokken partijen -aan opdracht gevende en aan opdracht nemende zijde- ophouden om elkaar de schuld toe te schuiven en samen gaan innoveren. Niet tijdens de realisatie van een project, maar tussen de projecten door. Niet alleen in technisch opzicht, maar ook met betrekking tot de organisatorische en strategische vraagstukken van mega projecten. Omdat ik nu eenmaal in Nederland werk en woon moet ik daarbij meteen de vraag stellen: ‘En wie gaat dat betalen?’ Tja, samen betekent toch samen? ‘Mag dat dan?’ zal men wellicht vragen. ‘Ja natuurlijk’, is mijn antwoord, ‘Als het al zestig jaar mag in de Land- en Tuinbouw, waarom dan niet in de Bouw?’

 

Literatuur

P.M. Storm (2018). The multi-actor perspective. In: H.L. Bakker en J.P. de Kleijn, Project and People: mastering success. Nijkerk: NAP Process Industry Network

Terug